阅读：0
听报道
童之伟
华东政法大学教授，博士生导师
近年来我国政法领域发生了不少引入注目的的争论，其中包括党与法的相对位置之争、政改前进还是倒退之争、严厉压制言论是否必要之争、宪政正当与否之争，以及最近的某些国有事业单位的姓氏之争等等。我认为，这些争论看起来是孤立的，实际上都源于今日执政党治国理念内部要素间关系的紧张。说得更具体一些，就是源于
“以党治国”的传统治国理政方略同中共十五大之后“实行依法治国，建设社会主义法治国家”新方略的冲突。所以，要理顺现实的政法秩序，消弭政见冲突，执政党必须了解这些争议之所以形成的理论根源，并适时反思和调整处理政治、法律乃至意识形态问题的方针政策。
一、对“以党治国”方略的反思和清理
落实党的领导，反对以党治国，是邓小平理论的重要组成部分，也可以说是我国宪法和中共党章都肯定了的内容。邓小平说：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。”（引自《邓小平文选》第1卷第8-21页，下同）邓小平明确表示要“反对‘以党治国’的观念”。他在讨论中共与抗日民主政权的关系时写道：“几年来，‘以党治国’的思想曾经统治了某些区域，甚至有些区域的领导同志还长期存在着这种顽固的思想。”“结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！结果党的各级指导机关日趋麻木，不细心地去研究政策，忙于事务上的干涉政权，放松了政治领导。”邓小平的结论是：“总之，‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。”
显然，邓小平是坚决明确否定“以党治国”的。我理解，邓小平的意思是主张改善党的执政或领导方式，要求党的机构和领导人只管大政方针，不要到处出头露面，直接行使公权力，不要以党代政什么都管，不要什么都往党身上拉，让党作为当事者陷入利益纷争的漩涡。
可能有人认为，邓小平的这些话是民主革命时期说的，今天情况不同了。非也！按同样的逻辑，今天中共作为一个大国的执政党，更不宜以党治国。再说，《邓小平文选》第一卷之第一版和第二版出版于80年代和90年代，邓小平当时健在，此文如果不适用于社会主义时期，肯定不会被收入该文选。
今天看来，以党治国主要表现为党的机构和领导人权力过分集中、超越宪法法律直接行使国家权力，当然也包括任意超越宪法法律把国有的、全民的或其它法律关系主体的东西说成党的。以党治国的最高境界是党的机构与国家机关合一，两个机构一块牌子。
通常，以党治国与党的机构或领导人是否重视法律没有必然联系。
二“实行依法治国，建设社会主义法治国家”容不得“以党治国”
“实行依法治国，建设社会主义法治国家”与“以党治国”，是完全对立的治国理政方略。可以说，改革开放前，中共的执政，基本上采用的是“以党治国”方式。改革开放后，开始逐步向“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的方向转变。
执政党首次从理论上肯定“依法治国，建设社会主义法治国家”，是发生在１９９７年９月召开的中共十五大上的事情。此举标志着中共治国理政方略的根本性创新，同时也是对“以党治国”执政方式的直接否定。
十五大后，全国人大随后修改宪法，在宪法第5条中规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”在此之前，
中共党章已具体规定了党必须在宪法和法律的范围内活动的原则，并在十五大用党章修正案的形式规定了后来写入宪法的依法治国、建设法治国家方略。其实，此前宪法第5条的下列规定，已经在不小程度上表达了依法治国建设法治国家的要求：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。/任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”
落实中共的领导与依法治国，建设社会主义法治国家，两者虽然难免不时有冲突，但总体来说是可以兼容、可以统一的。这点有待证明，我说出的是初步感觉。
但“以党治国”与“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的关系却完全不一样。虽然看起来它们两者也有些可以并存的地方，但总体而言是严重对立、无法兼容的。“以党治国”的典型表现，是党的机构与国家机关不分、党产与国家财产不分，权力过分集中，且以党代国（政）、以党权代法等等做法，
这些与“依法治国，建设社会主义法治国家”不可能相容。
真正“实行依法治国，建设社会主义法治国家”，必须用宪法、法律明确党权范围，规范党权的行使程序，并从法律关系主体、机构、财产、官员等方面分开党与国。
三、按“以党治国”进路实行“依法治国”必然带来难以承受之重
社会是复杂的，修改宪法、修改党章，规定实行依法治国，建设社会主义法治国家，只能说我们决心要这样做，基本上只能算事情的正式开始。而要大体建成法治国家，中国恐怕得花30-50年时间。同样“以党治国”的各种传统做法，也只能随着法治国建设进程被逐步逼退，其完全退出中国历史舞台的时间，无疑会十分漫长。所以，中国一定有个依法治国和法治国家要素与“以党治国”要素并存的历史过程。问题只在于哪种要素居优势，以及执政者准备增加哪些因素，压缩哪些因素。
中共十五大之后到十八大之前，可以说是一个依法治国和法治要素逐步有所增长，“以党治国”要素相对收缩的历史时期。这是我的一个猜想，有待进一步证明，但它同时也是我的一种真实感觉，尽管感觉是主观的。
发展会有波动起伏，这很正常，宏观上看不一定是倒退。十八大之后，我总的感觉是“以党治国”要素逐步有所增长，而依法治国和法治要素在相应收缩。“以党治国”要素增长的显著例证是党序列的“小组”等组织显著增多且权位日隆，相应国家机关似乎渐渐成为其跟班或附庸。另外，党“姓”机构也从后台走到前台，被认定
姓“党”的机构在逐步增多。这个感觉是否错误，是否反映客观实际，也有待于搜集论证或验证。我特别期待对此持不同意见的网民等能列举事实对我表达的这个感觉予以否定。
对“以党治国”的扩展后果，今日之党员和民众，某种程度上可说是“如鱼饮水，冷暖自知”。正像邓小平当年针对同类现象所说的那样：“其结果怎样呢？结果非党干部称党为‘最高当局’（这是最严酷的讽刺，不幸竟有人闻之沾沾自喜！），有的消极不敢讲话，有的脱离我们以至反对我们，进步分子则反为我忧虑。”
在当时，邓小平看得很清楚，“为我忧虑”的才是“进步分子”，“闻之沾沾自喜”的行为“实在是最大的蠢笨”。可是我们今天，“为我忧虑”且敢于说出来的“进步分子”居然面临被“最大的蠢笨”者“清除出党”的威胁！今夕何夕，我们中共如今到底怎么回事？
由于这几年“以党治国”的持续推进和权力过分集中，党的机构、党的领导人和党本身，现在已替国家机关和官员背了很多黑锅，威信和民意基础似乎都在开始走低。这话热衷于“以党治国”的人肯定不爱听，说出来算是促使他们居安思危吧。
四、五点结论
怎么办？中国处理政法事务面临几个基本选项。
1.上策是，说依法治国建设法治国家，也干依法治国建设法治国家，旗帜、口号和实际方针政策协调一致，不搞“以党治国”。这样，方向明确，是非标准清楚，有宪法法律和党章根据，理直气壮。即使有争议，通过讨论也比较容易达成共识，因为价值标准和法律标准清楚明白。
2.中策是，直接论证和宣告中国现阶段必须实行“以党治国”，并努力促使全党全社会的言行向“以党治国”看齐。如果执政党经过切实的调查研究，确信中国现阶段实行“以党治国”符合人民和国家的根本利益，完全可以通过党的全国代表大会和全国人民代表大会把它肯定下来，然后修改宪法和党章。宪法和党章即使肯定“以党治国”，但仍然可以承认依法治国建设法治国家的长远价值，可将其作为中国宪制建设的长远目标，两者并不矛盾。当然，如果说“以党治国”一词似有贬义，不好听，可以让智囊机构在不改变“以党治国”实质内容的前提下想个更好的名词取代之。
3.下策是，举“依法治国，建设社会主义法治国家”之旗，行
“以党治国”之实。如果执政党确信这样最符合中国情况和根本利益，也不是不可以，但肯定利少弊多。这样处理问题的好处是成本低，社会震荡小，不用修改宪法，不用修改党章，不用在全国人大和党的全国代表大会走程序。这样做的弊害是言行脱节，缺乏足够道义高度。更大的弊端是其展现的价值标准分裂，从而必然形成社会争议和冲突：一部分人依据旗帜上的“依法治国”、“法治国家”循名责实，另一部分人立足于“以党治国”的现实需要否定“依法治国”和“法治国家”，争吵得一塌糊涂。
4.时下政治、法律生活中的许多纷争，包括前述党与法位置高下之争、政改前进抑或倒退之争、严厉压制言论是否必要之争、宪政是否正当之争，以及最近的某些国有事业单位等是否姓“党”之争等等，很大程度上都是我们所举的旗帜与实行政策方针脱节引起或被认为脱节造成的。如是否姓“党”之争，按“以党治国”的逻辑，争议对象当然姓“党”，提出这类问题纯属多余；但如果按照依法治国和建设法治国家的逻辑，答案很可能是否定的，而且这是带根本性的大是大非问题，必须搞清楚。所以，要消弭这类社会政治纷争或分裂，作为中国社会领导核心的执政党一定要有定见，最好选上策，实在不行就选中策，不能选下策。但现在我们社会已明显出现选下策的倾向，值得警惕。
5.为社会和执政党的团结，应宽容合理地理解我国当前的政法争议。依法治国建设法治国家也好，“以党治国”也好，都是中共内部关于治国理政方略的选择。方略之争无关反党不反党，无关坚持还是否定党的领导，因为双方都是以承认党的领导的正当性为前提的。说它们两者完全对立，仅仅是就落实中共领导的方略即方式、方法、策略等方面而言的。给基于不同治国理政方略而发言的本党成员扣反党的帽子并试图将他们赶出本党，是小心眼、不正派、恶化党内正常关系的做法，应该反对。
（2016年2月27日于上海）
来源：童之伟新浪博客
话题：
京公网安备 11010502034662号 